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嚴加懲處。這一條例頒佈後，在一些省份動真懲處了一批土豪劣紳。但不久蔣介石又訓令不得將懲治條例援引於“公正士紳”。
在傳統王朝的盛世，士紳作為官民之間的中介，官－紳－民之間多能維持一種比較良性的互動關係。蔣介石寄希望於“公正士紳”的，正是封建時代士大夫所擔當的“道在師儒”，為民師表，移風易俗，促成郅治的角色。即使在30年代的“剿共”和40年代的抗日戰事倥傯之際，蔣介石仍多次發表告士紳書，其字裡行間對“公正士紳”的民間精英角色充滿著莫大的期望。然而時勢早已丕變，蔣介石所殷切期盼的“公正士紳”已不復存在，即使存在，也是鳳毛麟角，繼之而起的是一批欺壓民眾的地痞豪強勢力。40年代初期，湖北省民政廳要求各縣縣長調查尋訪當地的“公正士紳”，結果發現，“現時士紳，比較正直的茂材異等之士，遍訪幾無一可以當選”。張治中主湘時，亦深感“地方正義力量不存”，“觀察地方消沉情況，不禁感慨萬端，古代所謂修橋補路之風，亦已不見於今日！”在這種情形下，國民黨所實際借重的並非“公正士紳”，而是掌握基層社會支配權力的土豪劣紳。土豪劣紳遂得乘間侵奪國家合法權力，並與國民黨上層政權構成一種既相沖突又相交融，既相互依存而又彼此制約的複雜關係。
隨著國民黨政權由區而鄉，由鄉而保甲的層層深入，土豪劣紳侵奪國家權力的勢頭非但沒有受到抑制，反而有同步增長之勢。換言之，當國家政權越深入，土豪劣紳僭取國家權力的機會愈多，隊伍愈龐大，農民所受的壓榨愈強烈。當政權停留在區一級時，區級的職位畢竟有限。其後，國家權力進一步下沉到鄉鎮聯保，鄉鎮長和聯保主任的職位，又成為土劣獵求的目標。
1933年前後，中央研究院在江蘇無錫調查了104個鄉長，發現這些鄉長大都由富有田產的地主擔任。104個鄉長中，地畝最多的幾及千畝，最少的也有二三十畝，平均122畝。
表6。2江蘇無錫104個鄉長的田畝與職業統計
田畝統計職業統計
100畝以下100畝以上合計地主富農小商人合計
人數59451049581104
資料來源：張錫昌：《農村社會調查》，第263－264頁，黎明書局1934年。
在“新縣制”推行以前，區以下的鄉鎮長權力尚有限，且多出於民選，其作惡者尚非普遍。以江蘇為例，據1933年的調查，當時區以下的組織是“鄉轄閭，閭轄鄰，鄉閭鄰長由農民公選，當選人以人格、知識和做事能力為標準，而且全為義務職，很多人都不願幹”。這種情形在浙江亦同樣存在。由於這個時期的鄉鎮長有職責而無報酬，甚至鄉鎮公所的筆墨紙張茶水等費用亦需鄉鎮長私人貼補。鄉鎮長職務繁雜非專職不可，但這個時期的鄉鎮長按規定為義務職，如全脫產投入，勢必影響本身的職業和生計，因此，“鄉鎮長不願就職者多，甚至有藉口出外經營商業，無力兼顧鄉務為辭”，辭職不幹。
但這種情形隨著“新縣制”的推行而逐漸改觀。“新縣制”下的鄉鎮長被國家政權賦予重任。鄉鎮長可以說是權傾一方。按照“新縣制”的規定，鄉鎮長兼鄉鎮壯丁隊隊長和鄉鎮中心學校校長。在有些地方，鄉鎮長還兼任鄉鎮信用合作社社長。此外，鄉鎮還具有自己獨立的預算，有權向所屬居民徵收捐稅，作自己的財政開支。如此而言，鄉鎮長具有控制一鄉政治、軍事、經濟和文化教育的權力。鄉鎮公所如同一個正式的官衙，其職員編制按規定有一二十人，實際常達四五十人。內有股長、幹事、師爺、文書、事務員、會計員、戶籍員，還有武裝鄉丁。據一位名叫李月波的人回憶，他初中畢業時，本想繼續讀書，而他的岳父、內兄、堂兄等均勸他不要升學，進鄉公所做點公務，“以顯門庭，光耀祖宗”。既然鄉公務可以帶來名譽、權力、金錢和地位，其職位自然也就成為地方豪強爭奪獵求的目標。
對國民黨政府而言，土豪劣紳對基層權力的專擅與篡奪，無疑是其國家權力擴張過程中所遭遇的棘手難題和重大困擾。正因為此，當“新縣制”推行之初，國民黨就提出了“用新人行新政”的口號，希求將地方權力從土豪劣紳手中奪回。為此，國民黨政府採取了兩項措施：一是從法律上規定“有土豪劣紳行為曾受處刑之宣告者”不得擔任鄉保甲長，並將鄉保甲長的年齡限制在25－45歲之間；二是各省、縣、區分別舉辦各種人才訓練所、訓練班，企望將一批鄉村優秀青年進行培訓後，取代土豪劣紳擔任基層行政人員。
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