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“區”最早是在1908-1914年間建立起來的。南京國民政府建立後,區級組織逐漸正規化。根據國民政府的設想,區級政權擔負著戶政、地政、財政、治安、教育、自治等諸多事務。但實際上,榨取財稅一直是區級政權的中心任務。按規定,區長是由省政府任命的縣以下行政官員,應迴避本籍,並直接受縣政權的節制。但事實上,區長職位常常被土劣勢力所僭取,權勢赫赫,不僅在鄉間為所欲為,甚至上抗縣府,莫或敢攖。有的土劣區長擁槍自雄,進出縣城,往往帶十幾個武裝弟兄,威風凜凜,縣長相形失色。河南輝縣有一區長在任時無惡不作,被他無辜打死的即有十餘人之多。縣長欲撤其職,他竟武裝拒絕新區長接任。

在30年代,區級政權被土豪劣紳濫用,幾為各省普遍現象。在江蘇,區長“大都只要錢,不做事,居在城裡,一個月之中,偶爾去區公所走幾轉”。在湖北,區長兇殘貪詐的情形更為惡劣,不僅老百姓慘遭蹂躪,縣長亦常受其劫持控制。當國民黨政府力圖將司法權從縣長手中分離出來時,區長卻集行政、司法和軍事權力於一身。在湖北監利縣,土豪劣紳分為新舊兩派,舊派掌握該縣財政權,新派則佔有區長和地方團隊等職權,縣長孑然一身,不能動其毫末。該縣每一區長自設“特務隊”,各有人槍數十,出入前呼後擁,煞是威風。區公所內不僅公案完備,而且設有各種刑具,受理民刑案件,生殺予奪,為所欲為。有一區長曾一天殺人76名,事後縣長欲加詰責,亦無可奈何。另一區長因與該區保安隊長有隙,不僅置對方於死地,而且羅列其“罪狀”,通電全國,“其代電列銜,北至平津,南至粵閩,舉凡中國重要都市,無論有無監利人居住,皆一一臚列,其氣象較諸一國元首之告令尤為堂皇;復散發告監利民眾書,其口吻有如國府主席之通電。”

湖北區級政權被土豪劣紳篡奪的情形,直到40年代仍無多大改變。按規定,區長應迴避本籍,但實際上因土劣抗拒而難以實行。如1940年對湖北均縣的調查顯示:“區長人選,外籍不易來,來亦不易做,此時存在者,均系本縣人士”。由於土劣勢力強悍,縣長往往受其挾制。一些縣長為了保住職位,而與土劣同流合汙。1938年4月,湖北省政府在對全省縣長的訓令中稱:“查各縣區署,為協助縣長深入民間推行政令之機關,必須組織健全,行政效能始克增進。本府制頒《湖北省各級地方政府非常時期辦事綱要》第12條內載:‘區長不稱職者,縣長得徑予撤職,先行派代’,畀各縣縣長以遴選之權,藉資汰劣留良。近查多數縣長不明斯旨,遇有區長或區員缺出,輒以之見好土劣,徇私濫派,輕率請麼,或報請備查,甚有未經呈報而當地人民已先揭舉其劣跡向本府控訴者”。據當時湖北省民政廳對各縣的實地考察報告,區長職位被土劣侵奪者比比皆是,有的縣長甚至向土劣賄賣區長和聯保主任職缺,其價格自數百元至數千元不等。這些土劣區長以國家權力為護符,大肆蒐括民財,廣置田產,下陷人民,上疾官廳,專橫自重,胡作非為,幾為通病。

區政權本為國家權力的延伸和加強,其結果卻成為地方邊緣惡勢力藉以自豪自雄的工具。這些土豪劣紳本不具備傳統文人士紳的個人魅力權威、內在道義性權威和外在法理權威。他們所賴以支配基層社會的資源基礎只是強制性的武力或財力。但是,當國民黨政權向下擴張的時候,正給予他們以僭取法理權威的絕好機會。正如當時人所指出的:“土豪劣紳在農村社會里本來是很有勢力的,但是他們的地位並沒有法律上的根據。現在他們能夠憑藉一個與地方官府銜接的自治機關,時時向人民發號施令,加捐要錢,假自治的名義來壟斷地方的事務。”這樣一來,土豪劣紳比以往更殘酷,也更具壓迫性。

對國民黨政權而言,土豪劣紳對地方資源的壟斷和對國家權力的侵越,無疑有礙於國家政權的擴張。1933年8月,國民政府軍事委員會南昌行營重拾北伐舊緒,頒發《懲治土豪劣紳條例》,規定凡“武斷鄉曲,虐待平民”,“恃勢怙豪,朦蔽官廳”,“變亂是非,脅迫官吏”,“逞強恃眾,阻撓政令”,“假借名義,派捐派費”者,均應

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