香江邊上的思考

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治。由此，“行政吸納政治”的準確表述應當是“港督（英國人）透過行政吸納（中國人的）政治參與”。對此，吳增定有過精彩的論述：“英國才是香港真正的‘主權者’，香港人既不能、也沒有必要關心自己的政治。儘管極少數華人富商巨賈和權勢人物有可能幸運地獲得參政、議政的資格，但絕大多數華人則被排除在政治之外，淪為純粹‘經濟的動物’。所謂‘行政吸納政治’不過是說，政治在香港已經變成了一種經濟管理，一種地地道道的‘家政’（economy）。”（《行政的歸行政，政治的歸政治》，載《二十一世紀》2002　年第12　期）而要理解這一點，就要理解香港的總督體制。離開港督而談香港的政治體制，所看到的不過是沒有靈魂的殭屍，就像離開主權和支配問題談論政治，看到的不過是表象。

邁因納斯教授（Norman　Miners）曾把港英政治制度看做是“早期帝國政治的活化石”，它反映了大英帝國治理殖民地的政治藝術。概括說來，大英帝國在香港建立的憲政體制，受到三方面的影響：一是英國本土政治的經驗。〖墨齋小說：。。〗這主要是基於代議政治的議會制。二是大英第一帝國的經驗教訓。大英帝國在統治北美殖民地時期，由於北美殖民地人民以“納稅”和“投票”為口號的獨立運動使得英國人意識到對於殖民地人民的政治參與既要提防又要誘導。三是大英帝國統治印度殖民地的經驗。對於印度這樣地域廣袤、民族複雜的殖民地，要維持有效率的統治，就需要透過當地人原有的政治社會建制（比如土族的酋長制），實行所謂的“間接統治”（indirect　rule）。大英帝國在香港實施的總督制實際上就是這三種政治經驗的總結。

總督制的核心在於港督具有雙重身份。他既是英女皇在香港的代表，行使皇室特權授予的權力，又非正式地成為香港殖民地在大英帝國的代表。他既是港英政府的首長，又是整個香港殖民地區域的首長。也就是說，港督既代表英國對香港行使主權統治，也代表港英政府行使治權，某種意義上還代表整個香港殖民地，從而把大英帝國、香港殖民地和港英政府三個不同身份結合於一身。港督在香港擁有絕對的最高權力，“是向女王負責並代表女王的獨一無二的最高權威”（《殖民地規例》，第105　條）。總督制的憲政體制在強化總督絕對權力的同時，也強化大英帝國對殖民地的絕對控制，從而保證帝國政治的正常運作。總督制真正精妙之處並非總督的絕對權力，而是立法局和行政局的設定。行政局類似英國的內閣，屬權力決策機構。立法局是專門的立法機構，但不是權力機關，對政府沒有監督權等。立法局和行政局都是圍繞港督組織起來的，兩局議員是由港督委任的，而且港督同時擔任兩局的主席，對行政局和立法局具有絕對的控制權。這顯然是汲取了大英第一帝國的教訓。當年正是由於北美殖民地擁有獨立的議會，不僅嚴重阻礙了總督權力的行使，而且使其成為催化獨立運動的政治中心和論壇。設立隸屬於港督的兩局，顯然是為了防止殖民地可能出現的獨立傾向。

但是，港督的絕對權力透過立法、行政兩局的執行，能夠巧妙地回應社會發展帶來的政治壓力，立法局也會從諮詢機構發展為“準代議機構”。比如，為了回應英國商人的政治挑戰，港英政府於一八五○年起任命英資大財團出任立法局議員，一八六○年起為英資財團開放行政局。十九世紀末，隨著香港華資財團的迅速發展，港英政府於一八八○年提議任命伍才為第一位立法局臨時議員。這個伍才就是後來擔任中華民國外交部長的伍廷芳。而到了二十世紀初期，為回應“省港大罷工”，港英政府又於一九二六年委任周壽臣為第一位華人行政局議員。

委任兩局議員就是金先生所說的透過開放兩局議員“吸納”社會精英，這不過是十九世紀末以來的事情了。無論開放兩局議員和公務員“吸納”，還是擴大對草根社會的吸納，都不過是英國人一貫採取的“間接統治”手法的延伸。對此，曾經擔任第十四任港督、並創立香港大學的盧押（Frederick　Lugard）在其總結英國管治殖民地的經典著作《英屬赤道非洲的雙重委任》（The　DualMandate　in　British　Tropical　Africa）中有詳細論述，它實際上是“行政吸納政治”的精髓所在：

這種制度的基本特徵就在於本地首領要成為完整行政機器的一部分。不是英國人和本地人作為兩批統治者相互獨立地或相互合作地發揮作用，而是由一個統一的政府來發揮作用，其中本地首領