香江邊上的思考

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作者：強世功

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“行政吸納政治”的反思——香江邊上的思考之一

強世功/著 原載《讀書》2007第9期

關於港英時期香港的政治體制，有各種各樣的概括，比如劉兆佳稱之為“仁慈獨裁製”，這種體制形成了“隔離的官僚政治形態”；英定國（G。　B。　Endecott）稱之為“諮詢性政府”；夏利斯（Peter　Harris）稱之為“無政黨的行政國家”；金耀基稱之為“行政吸納政治”；關信基則乾脆稱之為“非政治化的政治體制”。在這些概括中，最有影響的恐怕是　“行政吸納政治”之說。這個概括不僅影響了後來許多人對港英政治體制的認識，而且影響到對大陸政治體制的認識，比如康曉光就用“行政吸納政治”來解讀中國的政治運作，無疑是一場美麗的誤會。

金耀基先生是華人世界中享有聲望的社會學和人類學家。他對中國社會發展脈絡有著準確的把握，對中國政治也自然有獨到的理解。其《中國政治與文化》一書就是作為《中國社會與文化》的姊妹篇出版的。從這兩本書的書名就可以看出先生用心良苦：在學術上是從文化的角度來把握政治與社會，在政治上是透過政治與社會兩個途徑來重建面向世界的中國文化/文明。這從《中國政治與文化》這個論文集的編排佈局中就能清晰地體現出來。前三篇論述香港的政治體制及其轉型，第四篇講中國知識分子與大陸政治的演變，接下來兩篇講臺灣政治體制的轉型，然後講儒學與亞洲的民主問題，最後一篇則直接冠名《中國現代文明秩序的建構》。從兩岸三地到亞洲、再到世界，無非是講傳統中國如何應對現代性的挑戰而重建中國文明秩序。在這樣的思路中，“行政吸納政治”作為對港英政治體制的概括，恰恰是要說明香港迴歸後在“一國兩制”框架下“政治”才有了根本性的發展。這樣一種對香港政治的理解與關信基所謂的“非政治化的政治體制”之說，有著同樣的現實關懷。

從金先生的理論訴求和政治關懷入手，首先要考慮的是，“行政吸納政治”所說的“行政”是什麼，“政治”又是什麼。儘管金先生並沒有給出完整的定義，但通觀全文，所謂　“行政”就是政府管理體制，“政治”就是大眾（尤其是精英）的民主參與。如果香港迴歸後的政治體制是包含大眾參與的民主體制，那麼港英時期的特殊性就在於壓制了代議制民主，把民主政治透過開放行政管理體制的方式吸納掉。因此，“行政吸納政治”實際上是一種特殊的政治安排，解決了西方政治理論中民主政治大都市中產生的香港困境。由此，金先生系統地梳理了港英政府立法局、行政局、公務員體系、市政局以及草根階層的吸納情況。

這個理論模式存在的問題是將一百多年來漫長的政治演變壓縮到平面的並列敘述中，彷彿這些吸納是在同時發生的。可事實上，這些不同的吸納機制並非同時發生的。比如對草根層的吸納是在上世紀六七十年代出現的，公務員系統的吸納是從“二戰”後開始的，而地區組織對“街坊會”之類社會組織的吸納從一八四○年以來一直保持下來。如果省略掉這些歷史演變，就看不到這種不同的“吸納”背後所隱藏的“政治”。換句話說，“行政吸納政治”恰恰遮蔽了“行政吸納”本身的政治意含。這不禁讓人產生疑慮：政治學的基本常識就是“政治”統領“行政”，如果說“政治”被“行政”所吸納的話，這個“行政”又由誰來統領呢？可見，“行政吸納政治”這個動賓結構句式缺少了主語，只有把主語找出來，才能把真正的政治問題揭示出來。

其實，誰都知道港英政府最大的政治就在於港督的殖民統治，這個政治是“行政”無法吸納的。由此，行政所要吸納的“政治”一定是與港督的統治截然不同的政治。如果港督統領下的行政不能吸納這種政治的話，那就成了徹底的獨裁殖民政治，正因為吸納了這種政治，才變成了劉兆佳教授所謂的“仁慈獨裁”。可見，這裡行政所要吸納的“政治”不是韋伯所謂的支配或統治的政治，不過是“參與政治”或“諮詢政治”。而在支配政治與參與政治這兩種不同的政治型別的劃分背後，實質上隱藏著英國人與中國人關於香港主權的根本分歧。香港政治的殖民性質就在於英國人的支配政治吸納了中國人的參與政治。在這個意義上，英國教授英定國的“諮詢性政府”其實更準確地揭示了港英政治體制的實質，即英國人在諮詢中國人之後行使統