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介紹中央與地方軍制，在介紹完地方軍制後，順水推舟地對地方軍閥問題的形成與發展進行闡述，並在“史臣曰”中進一步總結了東秦軍閥問題的形成發展及其問題嚴重性。
二、東秦軍閥問題的形成
按楊聆在《軍兵志》中的看法，東秦軍閥問題（或言軍閥割據局面）形成階段當為東秦開國至於光宗中興的實現。筆者認為，東秦軍閥問題的最終形成，應以宏長七年諸侯晉封國公為標誌：東秦起初並無臣子得授“公爵”，有功之人一律封侯，而宏長七年諸侯晉封為國公，尤其是高冰、任景、遲正烈等人晉封為國公（其中遲正烈被封為“九真郡公”，但本質上與“國公”無太大差異，《前秦書?地理志》更是直言“以上交州八郡，為九真國地”?），從法理上標誌著其地位已超一般功臣，可以“建國”，為其世襲割據提供了法理基礎，因此應視為東秦軍閥問題最終形成的標誌。而在此之前，簡單劃分來看，東秦軍閥問題經歷了“萌芽”、“初步形成”、“最終形成”三個階段，分別在“高帝、太宗時期”（開陽、昌武年間）、“孝宗、恭宗時期”（延昌、登豐年間）、“光宗初期”（宏長年間）。
（一）萌芽
東秦軍閥問題的萌芽始於高帝時期。高帝以弓馬取江山，在平定天下的過程中，非常依靠武將的力量，導致武將集團實力的不斷壯大。這些武將被委以封疆重任，駐守一方，埋下了軍閥割據的種子。
在高帝統一天下後的初期，這些被委以封疆重任的武將主要分為兩類，一類是軍事勳貴，另一類為原不屬秦但後來投靠的地方勢力。前者的主要代表為：雍州牧管恆，荊州牧劉停，冀州牧趙政，幽州牧趙之揚，涼州牧李柯良，豫州牧韓豐，益州牧劉提；後者主要有青州牧高歲，兗州牧任成，交州牧遲然。可以發現，州牧之職大量被武將集團所佔據，且這些武將往往同時兼任“都督某州諸兵事”。武將掌握著地方軍政大權，顯然具有形成軍閥割據的隱患，尤其是青州、兗州、交州，由於其原本是獨立的力量，因此在其境內統治的獨立性更強，甚至具有“爵官皆世襲罔替”4的權力，割據傾向更強。《軍兵志》中所謂的“高帝開陽中，方事兵戈，寄任爪牙，於是委師旅乎鷹犬，推虎符於名帥，為州牧者或為軍將，或加都督，兵民大政，獨以斷衡，分疆畫域，裂土一州”5，便是對這一時期武將具有較強割據傾向的描述。
面對這種情況，秦高帝在完成統一戰爭，將重點轉向政權鞏固後，也採取了一系列措施，試圖限制武將集團坐大。包括：
1.對新攻佔的兩個州——徐州和揚州，高帝選擇派遣文臣而非武將任州牧，分別以鄭談為徐州牧，冉季為揚州牧。
2.將邊關重鎮幷州交給自己的兒子小狼王（即後來的太宗皇帝）。
3.豫州牧韓豐投降鮮卑後，高帝也以文臣嚴豫為州牧等。
但由於高帝統一天下之後的統治時間有限，武將集團勢力較為強大，難以在短時間內採取極端措施完全抑制武將集團的發展。況且，高帝雖然完成了內地的統一，但北方遊牧民族鮮卑勢力正值強盛，“頻犯邊鄙，殺害長吏，擄掠百姓，頗為禍患。”6西南的蠻爨，東南的山越等，也都威脅著秦帝國的邊境，高帝又不得不依靠武將集團來保衛帝國的安全（如揚州牧冉季去世後，高帝又用武將張驍為揚州牧）。因此，高帝在位時期，對武將集團的限制是非常有限的。
高帝去世之後，秦帝國經歷了第一次政治變動，即太宗的“討不孝”事件。太宗以藩王舉兵，進攻中央，討伐“廢太子”，在此之時，地方各州的態度與傾向極為重要。而廢太子缺乏戰功，軍營經歷少，“好文房之事，頻與墨客交通”7，是與文臣站在同一戰線上的，與當時控制地方各州的武將們卻沒有太大交集。相反，太宗皇帝軍營經歷多，戰功卓著，“頻立戰績，名震大漠”8，與武將集團站在同一戰線上。因此，當“討不孝”事件爆發後，與太宗曾有共事經歷的冀州勳將趙政、幽州勳將趙之揚公開支援並幫助太宗，其他諸州多持觀望狀態，而實際上對於當時的局勢來說，作為理應聽從中央命令的地方各州不支援中央，也就等同於一定程度上幫助了太宗（都雲令對此即表達了批評，見下引《高齊武繆公世家》都雲令注）：
?太宗討不孝，書召之揚、政。趙政曩與太宗共平晉方，之揚又婁與太宗同抗鮮卑，情好頗密，而太宗許二趙以將尊（注曰：謂事成之後，高尊其官位），二趙遂助太宗，表從討不孝，轉運兵糧以資太宗（注曰：而身不往者，蓋猶欲觀望也）。9
