論自由(英〕約翰_密爾

第17部分 (第2/3頁)

不可忘記，那就是說，若把一國中的主要能手盡數吸收入管治團體之內，這對於那個團體自身的智力活動和進步說來，也遲早是致命的。他們既經結成一個隊伍，運用著一個和所有制度一樣必然要在很大程度上依靠定則來進行的制度，這個官吏團體便不免在經常的誘引下逐步墮入惰性相沿的例行公事之中，或者，假如他們有時也厭棄那種老馬推磨的作風的話又猝然陷入這個團體的某一領導成員所偶然幻想出來的沒有完全經過證驗的、不成熟的見解裡面。　要遏止這兩種貌似相反實則密切相聯的趨勢，要刺激這個團體的能力使其保持高度水準，唯一的條件是應對在這個團體外

142

０４１第五章　本文教義的應用

面的有同等能力的監視批評負責。　因此，要在政府之外保有某些手段來形成這種能力，並給以為對重大實際事務做出正確判斷所必需的機會和經驗，這是必不可少的。　如果我們還想永久保有一個有技巧、有效率的工作團體——尤其是一個能夠創新和願意採取改進辦法的團體；如果我們還不想讓我們的官僚機構墮落為一個腐儒機構，那麼，這個團體就切不可把一切足以養成為管治人類所需要的才具的職業都壟斷起來。要判定那些對於人類自由和進步是如此可怕的災禍究竟到哪一點就開始發生，或者更清楚地說，要判定那些災禍究竟到哪一點就會壓過在社會公認的領袖之下集體應用社會力量以排除社會福祉的障礙所得到的好處而開始成為災禍；要儘量獲致集中權力和集中智慧的優點而又不致把一般活動過量地轉入政府方面，這乃是政治藝術中最困難最複雜的問題之一。　這問題在很大程度上乃是一個細目問題，須從多種不同的考慮來看，而無法定出一條絕對的規則。但是據我所信，有一條妥當的實踐原則，有一個心目中應存的理想，有一個足以測定旨在克服這個困難的一切安排的標準，可以用如下的字句表述出來：要做到符合於效率原則的最大限度的權力分散；但也要儘可能做到最大限度的情報集中，還要盡最大的可能把情報由中樞散播出去。　譬如說，在內政的行政管理方面，例如在新英格蘭諸省，凡不宜由直接有關的人們自己去辦的各項事務，都應細加分類，各設官職，人選則由各個地方自行選出；但是在此之外，在地方事務的每一部門，中央還應各設一個監督機關，形成一般政府的一個部門。　這個

143

第五章　本文教義的應用１４１

監督機關的職能是要把各地方在各該部門工作中所得各種情報和經驗，要把外國類似工作中所得各種情報和經驗，還要把政治科學一般原則中所有各種情報和經驗，全都集中起來，象集中在一個焦點那樣。　這個中央機關應當有權瞭解一切做過的事情，其特殊義務則在使一個地方所得出的知識能為其他地方所利用。　由於它所處地位高，觀察範圍廣，不為一個地方的瑣細偏見和狹隘眼光所侷限，所以它的通報自然就帶有很大的權威；至於它的實際權力，作為一個永久性的設定來說，我以為應當只限於強迫地方官吏服從為指導他們而制定的法律。　凡在一般法規中沒有預作規定的事，一概應由地方官吏自行裁處，但要對他們的選民負責。　若違犯法規，他們應對法律負責，而法規本身則應由立法機關制定；中央行政權威只應注視法規之執行，如見法規未得正當實行，應視事件的性質，或向法院訴請強制執行，或向原選機構訴請罷免那未照立法精神執行法規的工作人員。　照它的一般概念說來，英國的中央救濟會所試圖施加於全國救濟稅管理人員的監督就是這樣。　它行使權力如有超過這個限度之處，在那種特殊情況下也是正當和必要的，那是為了要在不僅對各個地方而且對整個群體都有深刻影響的事情上糾正一些積習甚深的不良管理；因為，任何地方都不容有一種道德權利，可以因管理失當之故而把自己變成一個貧民窩巢，以致必然流向其他地方，從而有損於整個勞動群體的精神的和物質的狀況。中央救濟會之保有實行行政強制和制定附屬法規的權力（但是由於對這個問題的輿論情況，他們很少行使這些權力）

，這在頭等的有關全國利益的情事上固不失為正當，但若監督到

144

２４１第五章　本文教義的應用

純屬地方利益的事情，那就完全不適當了。　但是，一個對各個地方供給情報並進行指導的中央機關在一切行政部門中是同樣有價值的。　一切政府的活動，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個人的努力與發展，那是不厭其多的。　可是，政府一到不去發揮個人和團體的活動與力量卻以它