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族國家，部落繁多，羌部落又稱為“種”，部落首領稱為“豪”，分佈極其廣，在武帝時所征服的西南夷中，有不少就是屬於羌部落。
在青藏高原上，還分佈數不清的羌部落，其中最強大的是先零羌。
在漢匈戰爭前期，由於匈奴勢力十分強大，羌人曾經成為匈奴的附庸，當年張騫第一次出使西域返回漢帝國途中，選擇了透過羌人的地盤，結果被羌人所逮捕移交給匈奴人。到了霍去病發動河西戰役之後，漢帝國控制了河西走廊，這同時也切斷了羌人與匈奴的聯絡。
但是在武帝元鼎五年時（前112年），羌人與匈奴又勾結起來，羌人發動十萬軍隊，對漢帝國的故安（甘肅臨洮南）與桴罕（甘肅臨夏）發動進攻。次年（前111年），武帝劉徹派將軍李息與郎中令徐自為，率領十萬大軍討伐西羌，羌人退回青藏高原。漢軍將羌人逐出湟水流域，湟水是發源於青藏高原北部的河流，是黃河一條支流，湟水流域水草豐盛，所以武帝就把一部分百姓遷移到此地，開墾種田。漢帝國隨後設立護羌校尉，負責監視羌人的一舉一動，以防止對漢帝國發動進攻。
到了宣帝元康四年（前62年），皇帝劉詢派光祿大夫義渠安國出使西羌，西羌最大的部落先零羌的酋豪對義渠安國說：“我們羌人自從被你們逐出湟水之後，生活很是艱辛啊，你看能不能這樣呢：你們在湟水的耕地也只是一小部分，我們就到你們耕地以外的區域放牧吧。”
義渠安國想了想說：“那也行啊。”
回國後，義渠安國向宣帝劉詢彙報了這事。後將軍趙充國一聽到這個訊息，大吃一驚，自武帝后數十年間，羌人之所以沒有構成漢帝國的心腹之患，便是因為被漢帝國壓逼進貧瘠的山區，而如今義渠安國居然輕易便將最肥沃富饒的湟水谷地許諾給了羌人。
趙充國怒不可竭，立即上書皇帝，彈劾義渠安國。然而羌人的行動非常迅速，大批大批地渡過湟水，如潮水般地湧入漢帝國的領土。
羌人雖然分佈極廣，但是一直是一盤散沙。然而，這次羌人湧進湟水谷地之後，卻一改往日的一盤散沙的局面。在羌族最有實力的先零部落的酋豪的主持下，二百多個羌部落出現了空前的團結，他們做了三個方面的努力：第一，化解歷史上各部落間的仇恨；第二，互相交換人質；第三，結為同盟，並訂下誓言。
羌人出現的反常之舉，引起了宣帝劉詢的注意。劉詢召來老將趙充國。趙充國本是隴西人，隴西一帶也有羌人的分佈，所以趙充國對羌人的習性十分熟悉，而且趙充國自小便立志當一名偉大的將軍，對四夷之事，格外的用心，一直密切注視漢帝國周邊蠻族的動向。
趙充國對宣帝劉詢說：“羌人之所以容易控制，是因為羌部落極多，每個部落都有一個首領（酋豪），部落之間經常相互攻擊，不能夠精誠團結。匈奴人時常派人前往諸羌部落，煽動他們與匈奴聯手進攻張掖郡與酒泉郡，並且承諾攻下之後，將張掖與酒泉兩地讓羌人居住。眼下匈奴力量衰微，更希望聯合羌人的力量，所以老臣以為，這次羌人解仇結盟的事情，一定是與匈奴有關。我擔心羌變遠不止此，他們還要聯合更多的部落，我們一定要及早做好準備，防患未然。”
事實證明趙充國的推測是正確的，一個月後，漢軍情報人員打探到羌侯狼何秘密派使節到匈奴，企圖向匈奴人借兵，攻擊鄯善（樓蘭）與敦煌。西羌有組織地聯合起來對抗漢帝國的意圖已經十分明顯。
趙充國判斷是：“羌侯狼何沒有實力獨自發動攻擊鄯善與敦煌的戰爭，一定是匈奴的使節到達諸羌的地盤。如今實力最強的先零部落、罕部落、幵部落都解仇結盟，看來到了秋高馬肥的季節，勢必有變。”
宣帝聽後點點頭，問道：“那麼現在我們要做些什麼呢？”
趙充國回答道：“陛下火速派遣官員巡視邊疆的守備，並且想法設法瓦解羌族內部同盟，這樣才可以在羌人未變之前挫敗他們的陰謀。”
必須要有人與羌人談判，派誰去呢？趙充國推薦辛武賢，辛武賢是酒泉郡太守，有勇有謀，對羌人非常瞭解。然而宰相與御史大夫卻共同推薦義渠安國，最後宣帝劉詢決定讓義渠安國再次出使羌區。
趙充國又向大司農中丞耿壽昌建議：“現在金城（位於蘭州西北）、湟中（位湟水流域）的谷價是每斛八錢，只要儲備三百萬斛的糧食，羌人決不敢輕舉妄動。”由於宣帝時代注意休生養息，農業連獲豐收，此時的谷價已是歷史低點。
對趙充國的這個建議，耿壽昌沒有引起足夠的重
