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這樣，從王公親貴、大小太監到大臣御史，儘管觀點不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制，不是到慈禧處哭訴鬨鬧就是不斷上折，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：“我如此為難，真不如跳湖而死。”
袁世凱可能過高估計了慈禧對自己的信任，在慈禧召見時竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休，結果招致慈禧怒斥，並將參劾他與奕劻的彈章交二人同看。此時，袁才知道自己已成眾矢之的，局勢非常險惡，慌忙以檢閱新軍南北秋操為名請調出京，以避鋒芒。
袁世凱離京後，慈禧命令其餘釐定官制的大臣繼續制定改革方案。11月6日，朝廷釋出裁定中央官制上諭，少數舊部被裁併，但多數未動，只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣。最重要的是，在實際所設十一部的十三個大臣、尚書中，滿人佔七席，漢人僅佔五席，蒙古一席，以“滿漢不分”的名義打破了“滿漢各一”的舊例。雖然以前的“滿漢各一”也是滿人掌實權，但畢竟在形式上滿漢平衡，漢族官員心理上更易接受。形式上的“滿漢平衡”被打破，漢族官員的心理平衡也隨之被打破。幾年後，辛亥革命爆發，不少漢族督撫宣佈獨立，可能與此不無關係。
這次官制改革，各路權貴、官員你爭我奪，種種矛盾更加尖銳、激烈，導致政壇嚴重分裂。而且，還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為“偽改革”，“徒為表面之變更”，“襲皮相而竟遺精神”，“竭數月之改革，迄今仍是本來面目，政界之難望，今可斷絕”。遠在日本東京的梁啟超當時寫信給康有為說，清廷宣佈準備立憲時革命黨力量即減弱，而官制改革一出，革命黨勢力便迅速擴張，也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正相反。事實無情地說明，這次行政改革完全失敗。
晚清這兩次本想以行政改革推動或匯入“憲政”的政治體制改革實踐的失敗，適足促人“逆向思維”：原以為行政改革只是區域性性變革，阻力肯定要小於全域性性的政治體制改革，當更容易，其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損，受損部門和官員的抵制、反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變，也不足以抵消無權的損失，對官員來說，權力大過一切，要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難、難以執行。爭鬥的激烈程度，可能並不小於政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革是對從上至下政府所有部門、所有官員權力的監督限制，由於大家都“待遇平等”、一同受“損”，官員們的不滿和反抗反可能會相對小得多。在憲政框架下，最高掌權者的權力也同樣要受限，其他官員當更無話可說。近代以來，清王朝一次又一次想以並無實效的行政改革代替政治體制改革，殊不知成本和代價其實更高；而最高的成本和代價，則是耽誤了政治體制改革的時機而導致自己垮臺。
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第8節：為清廷打工的美國外交官（1）
為清廷打工的美國外交官
第一次鴉片戰爭之後，戰敗的中國被迫與西方列強簽訂了一系列不平等條約，標誌著以中國為中心的“華夷體系”、“宗藩體系”的崩潰，取而代之的將是現代國際關係中的“條約體系”。不過，這個變化並非一蹴而就、立即實現，對中國來說，這是一個充滿了痛苦的緩慢過程。
1858年第二次鴉片戰爭後簽訂的《天津條約》，明文規定中國與西方列強遣使互駐。1860年以後，西方列強便紛紛派遣公使常駐北京，而中國卻一直未曾遣使出洋。因為清政府一直認為，外國使節駐京本就是對幾千年“天朝”體制的破壞；而且，本來是“萬邦來朝”，不需“天朝”對外遣使，如果“天朝”再派使臣駐外，便是承認了“條約體系”，自取其辱。
然而，隨著中外交涉越來越多，負責處理涉外事務的總理衙門大臣真切地感到，在與外國交涉、談判中，外國對中國情況非常熟悉，而中國對外國的情況幾乎毫無所知，根本原因就在外國在中國駐有使節，而中國沒有駐外使節。“近來中國之虛實，外國無不洞悉，外國之情偽，中國一概茫然，其中隔閡之由，總因彼有使來，我無使往。”而且，隨著《天津條約》規定的十年修約之期將至，清政府對列強是否會趁機“索要多端”擔心不
