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英、美也不贊成蔣介石發動反共內戰。英國駐華大使卡爾轉告蔣介石，英國政府認為，內戰只會因強日軍的攻擊，勸蔣停止國內衝突。美國總統羅斯福的代表居里於2月14日在重慶會見周恩來時表示：美國贊成中國統一，反對日本；如果中國分裂，美國很難贊助。隨後，居里會見蔣介石時正式宣告：美國在國共糾紛未解決前，無法大援華，中美間的經濟、財政等各問題不可能有任何進展。日本侵略者則於1月24日至2月12日，在華中乘虛而入，發起豫南戰役，國民黨軍湯恩伯部潰敗。至此，蔣介石發現自己政治上已陷入內外交困、空前孤立的境地。
2月，第二屆國民參政會召開日期臨近，蔣介石為了擺脫政治上孤立的困境，千方百計要求中國共產黨參政員出席會議。14日，根據周恩來的建議，中共中央決定，以共產黨參政員毛澤東、陳紹禹、秦邦憲、林社涵、吳玉章、董必武、鄧穎超7人的名義致函國民參政會，將中人中央軍委發言人1月20日談話中提出的“善後辦法12條”正式送上，要求討論，“以期恢復國共團結，重整抗日阿容，堅持對敵抗戰。”否則，中共參政員將不出席參政會。這是十分高明的一著。它不僅極大地擴大了“善後辦法12條”在全國範圍內的政治影響。而且進一步表明中國共產黨力求恢復國共團結，堅持對敵抗戰的立場，從而博得了國內外更多人士的同情與支援。
18日，周恩來將7參政員公函送交參政會秘書長王世傑，同時將公函副抄送各黨派和有正義感的參議員20餘人。這是一個爆炸性的新聞。王世傑接到公函十分緊張，立即與張衝商談，認為這是中共表示決裂。張衝接連數次找周恩來，要求將公函暫行收回兩天，以便他從中奔走，請蔣介石約周見面談話。張衝的建議遭到周恩來的拒絕。
參政會預定3月1日開幕。國民黨方面越來越焦急，希望中共能撤回公函。出席參政會。2月25日晨，張衝再次找到周恩來，提出種種方案，懇請中共參政員出席會議。周恩來斬釘截鐵地駁回張衝要求，“非十二條有滿意解決並辦理完畢確有保證之後，決定不出席參政會。”＇中央檔案館：《皖南事變》（資料選輯），中共中央黨校出版社，1982年版，第220頁。＇
3月1日，第二屆國民參政會第一次會議在重慶開幕。清晨，張衝又奉命請董必武、鄧穎超出席，遭到謝絕。國民黨頑固派進退失據，一籌莫展。
3月2日，根據中共中央的指示，周恩來致函張衝轉蔣介石，提出“臨時解決辦法12條”，並說：“倘能蒙諸採納，並獲有明確保證，則敝黨參政員屆時必能報到出席。”＇中共中央文獻研究室：《周恩來傳》，人民出版社，1989年版，第497頁。＇
董必武、鄧穎超也在同日寫信給國民參政會秘書處，表示12條如蒙採納，並得有明白保證，必可報到出席。“臨時解決辦慶12條”內容是：
“一、立即停止全國向我軍事進攻。
二、立即停止全國的政治壓迫，承認中共及各黨派之合法地位，釋放西安、重慶、貴陽及各地之被捕人員，啟封各地被封書店，解除扣寄各地抗戰書報之禁令。
三、立即停止對《新華日報》之一切壓迫。
四、承認陝甘寧邊區之合法地位。
五、承認敵後之抗日民主政權。
六、華北、華中及西北防地，均仍維持現狀。
七、於第十八集團軍之外，再成立一個集團軍，兩集團軍共應轄有六個軍。
八、釋放葉挺，回任軍職。
九、釋放皖南所有被捕幹部，撥款撫卹死難家屬。
十、退還皖南所有被獲人槍。
十一、成立各黨派聯合委員會，每黨每派出席一人，國民黨代表為主席，中共代表副之。
十二、中共代表加入參政會主席團。”＇中共中央文獻研究室：《周恩來傳》，人民出版社，1989年版，第497～498頁。＇
上述12條臨時解決辦法最後雖然仍未被接受，董必武、鄧穎超也沒有出席這次國民參政會，但是，中國共產黨這種堅持原則、光明磊落的堅定立場，得到了國內外廣大進步勢力的同情與支援，使蔣介石在政治上又一次遭到嚴重打擊。
3月8日，蔣介石在參政會上發表演說，表示“決不忍再見所謂‘剿共’的軍事，更不忍以後再聞有此種‘剿共’之不祥名詞，留於中國歷史之中”，保證“以後亦決無‘剿共’的軍事，這是本人可負責宣告而向
