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由太守選拔本郡中俊秀士民任之。各有專職,分層負責。統名之曰:“後曹‘,亦即太守之幕府也。而由郡丞統領之。故郡丞襄贊太守,實際負責。亦即蔣委員長所說之’幕僚長‘也。
而一郡之國民軍訓,則由秩比二千石之‘郡尉’司之。漢制民年二十三始傅。即今之壯丁登記也。民年二十三即為及齡壯丁。及齡壯丁,如期至郡,由郡尉領受軍訓。於每歲農暇時之八月,會同郡太守與縣令長舉行‘都試’,視人民體格及志趣之不同,分別施以‘輕車’、‘材官’、‘騎士’等之不同訓練。近水之郡復有‘樓船’之訓練。統由郡尉司之,而由太守集合縣令長於都試時,課其殿最,授予資格。故郡丞實掌一郡武備,邊郡郡尉之下且有武職屬官,曰‘司馬侯’者。故郡尉既司國民軍訓,復兼司捕盜,維持一郡治安,猶今日省內之保安司令,且兼師管區司令之職也。(三)迴避制與監察制
漢制郡太守屬官率由太守自本郡察舉孝廉方正之士為之,統謂之‘郡吏’;然他郡人,非本郡人不得為郡吏。以故太守承命出典一方,不過率本郡人民為治。因此下聞易於上達,舉直錯枉,施政得宜。郡太守則一本中央政令為治,有專殺之權,總攬政綱,導民為治。權至重,位亦等。故其屬吏雖率為本郡人,亦不敢阿黨矇蔽,致使太守有運用不靈之弊也。
是故一郡之軍政財大權,率操諸太守一人,則地方政治之良窳端賴乎太守一人。一郡治亂之責,亦由太守一人是問矣。因之地方之監察機關,亦專察太守一人。漢代之地方監察官為‘刺使’。刺使之官品(秩)次於太守,僅六百石;然權責至重,專已刺舉太守過失為事;太守有功,亦得奏褒。一般職責是‘奉詔條察州’,非條所問即不省,劃定刺使、監察許可權,不得逾越。所謂詔條凡六:即一條:強宗豪右,出宅逾制以強凌弱,以眾暴寡。二條:二千石不奉詔書,遵承典制,倍(背)公向私,旁詔守利,侵漁百姓,聚眾為奸;三條:二千石不恤疑獄,風厲殺人。怒則任情,喜則淫貪煩擾刻暴,剝截黎元,為百姓所疾。山崩石裂,妖祥訛言。四條:二千石選署不平,苟阿所愛。蔽賢寵頑;五條:二千石子弟,恃恬榮勢,請託為監;六條:二千石遠公下比,阿附豪強,通行貨賂,割損正今【見‘前漢書。百官公卿表’顏師古注】等六條。
試觀此六條所定,即為專察太守,六條以外不舉。刺史如越俎代庖,超出六條範圍,往往得罪,故刺史不察‘黃綬’(黃綬秩在二千石下)。蓋太守屬官選罷之權既率操諸太守,其功過賢愚,既有‘功曹’、‘督郵’等為之考績,則屬官有罪,太守自不能辭其咎。如西漢宣帝時,涿郡太守即以查舉不實貶秩。故刺史但集中注意力監察太守,而無干預地方政治之弊。
且刺史無定治所。官署所至,隨遇而安。蓋株守一隅既易受矇蔽,且與郡太守私人間接觸過密,亦難免發生個人恩怨。而流於舉刺不實也。刺史不時巡行以聽取民意;每歲復於秋分時作定期巡行,以便人民欲有控訴而有所期待也。刺史既專為監察太守而置,以一刺史之彈幼或褒奏即可決定一郡太守之黜陟,不若今日之監察使必須三人聯署始發生效力也。
故漢之刺權至重矣。然官階則志卑,秩不過六百石。以六百石之小官而專以彈劾二千石之封疆大吏為事,則其行使職權時之兢兢業業,亦可想見,如是則庶不致有刺舉不實之處。蓋位卑則不濫行其權,職重則可專行其政也。【引顧亭林‘日知錄’語】。正即以其官階低,而職在專打老虎不捕蒼蠅,故刺史既有其自尊心,復可啟發犧牲精神故能遇事不逃避,不塞責。以故漢代中央對地方官吏之考績,率一聽刺史之報告以為斷。
其外中央朝廷復不時派遣大員巡行郡國,訪問民間疾苦,以補刺史之不足。是為漢代之地方監察制度。(四)人權人格與人民參政
吾人研究漢代地方政治制度,固知其創制之完備與用意之深遠矣。然猶不特此也。制度之優良固可補人事之不足,然漢代地方行政之基本原則,及其人事制度之完善,則尤有足多者。西漢中興今主孝宣帝曾說:“漢家自有制度,本以霸王道雜之。‘【見’前漢書。元帝本紀‘】。三者並用,換言之,即厲行法治,而不傷儒道雍容的精神。以儒道調和法治,故漢代政風至為純正。漢武帝時董仲書輩即首倡以經術飾吏事。至宣帝時懲武帝之嚴酷,政重寬和。故漢宣帝時之政治風氣,尤為高雅清正。官場陋習甚微。
後世之言法治者。政府官吏上下之間,但有法定的關係。在上者恆恃法以繩下;在下者至多亦不過守法免過而已,彼此之間,無精神上的聯絡。