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面相結合的，是對正派的普通會員提供保持，使他們能安心進行日常工作，以及讓最有錢的地主和官吏當他們的秘密頭子。國民黨掌權後，有電話、電報、公路和汽車把各地區與城市聯絡起來，使南京政府和其後的重慶政府能把它們的命令立刻傳達到最偏僻的小村。這個政權繼續保持著使農村官僚化的趨勢。南京派出的新行政官員力圖擴大他們的改革範圍，並讓警察組成反共保安網，來代替帝制時代的縣官和士紳。那些改革和反共保安網深入當地的程式，比帝制時代還要歷害。以前皇帝任命縣官後，讓他歸省裡管轄，現時的中央政府卻和縣長有直接接觸。到首都蔣介石中央訓導團受訓的人員中，主要成分就是各地縣長。同時，中央政府還在各地設立了負責軍事、稅務、運輸和其他事務的行政機構，獨立於常規的縣政府機構之外。國民黨又在各地設立了在中央黨部直接控制下的地方黨部，與正式行政系統平行。縣以下新設立了鄉、區和分割槽，由一些城鎮和鄉村組成，一直到下面恢復了保甲制之後的基層單位即各戶：每10 戶組成一甲，互相保證，每戶每甲對其他各戶各甲的所作所為負連坐責任。這是一種監視制，使鄰居窺探鄰居，親屬窺伺親屬。
國民黨實行這一套辦法的理論是：透過這樣層層設立的單位，政府可以在訓政時期訓練人民，使他們作好地方自治的的準備。1939 年的，國民黨政府頒佈新法令來改組地方政府。各戶可按社團性質比較靈活地組成甲和保。村鎮要變成加人社團組織的法人，能夠施行其自身的地方行政工作。每保應集會選出二名代表，這兩名代表又參加村鎮的集會，協助從其中選出的村鎮政府首腦進行工作。在名義上，1939 年法令在自由中國幾乎所有的縣都實行了。但在這一時期，主宰地方事務的是軍事和警察當局。沒有聽說舉行過什麼選舉手續。
農村問題。回顧南京政府的10 年，我們可以看到，按照理想，新政府本來應該有一項改進農業技術的計劃，以解決農業生產這個關鍵問題。南京很早就想在公共衛生工作方面要求國際聰盟提供技術援助。30 年代和40年代，先後提出過許多謀求中國經濟復興的詳細的計劃草案。土地開墾、造林、水利、水力發電、作物和牲畜育種、工具改良、改進土地利用率、控制病蟲害、倉儲裝置、土地再分配、減租、輕重工業化、農村工業和合作社、低息農業信貸、普及教育、公共衛生、運輸、法制和秩序——這一切都有人提倡，都顯然有其理論根據。所有這些工作的首要目標是提高農民的勞動生產率。這是中國問題的關鍵所在，但政府掌握不了。它從來沒有提出過什麼綜合性規劃，更談不上予以實施了。南京政府的10 年是西方幫助中國大力發展經濟的大好時機。但美國忙於應付經濟大蕭條和實行新政。國民黨中國那些年在許多方面躊躇不前，茫無頭緒，沒有具體的目標。
傑出的社會人類學家費孝通，曾把舊農業狀況和做法所表現出來的困境稱作“過窮日子的經濟”。這種由來已久的靠體力勞動的低水平經濟，由於中國人強調知足和克己的美德，得以長期儲存下來。由於沒有任何別的出路，人們幾千年都接受了這種制度化了的貧困農民生活。這樣每個人才能在他的親屬圈子裡找到適當的地位，安身立命，並且確實感到自己的緊密“結合在社會中”的一分子。中國農民眼光短淺，效率低，飲食簡陋，常患疾病，曾使從事現代農村調查的人觸目驚心。那些情況確實是舊社會不可分割的一部分，正如它們曾是近世以前歐洲社會的一部分那樣。
舊農業經濟不僅生產剩餘的農產品不多。就是有剩餘的農產品生產出來，也是分配不當的——很少甚至根本不把它投資到改進生產上去。中國的土地所有權關係一般是很複雜的；租佃制、分成制以及形形色色的債務關係交織一起。地主土地一般是小規模的，葉陌連綿的大莊園為數不多。大多數農民很可能是獨立的自耕農，根本不是佃農。可是他們苦於土地過少或資金缺乏，因此在緊迫時容易受那些略有微額餘資的小規模地主高利貸者的盤剝。據一位謹慎的美國學者估計，中國地租佔農作物收成的45 ％到60 ％ ，還不算其他開銷。農民普遍欠債，而農債的一半或更多可能是用於非生產性開支的，如買糧食，清舊債，或遇婚喪大事，囿於社會習俗，不得不花錢張羅招待。
南京統治10 年間，政府對農村缺乏大規模援助的情況，因私人方面日益普遍關心“農村建設”而突出地表現出來。當時制訂了許多計劃，選定一些地區來研究那裡的農民生活，另外還擬定了推廣識字教育和改善生活水平的措施。如詹姆斯？
