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廳牽頭建立的RAA協會正式成立，專門在天皇皇宮大門外舉行了結成式（參加者主要是日本賣春業的老闆和幹部），下設慰安、遊技、藝能、特殊施設、食堂、物產各部，冠冕堂皇地宣告：“為維護民族的純潔性和百年後的未來，作阻擋狂瀾的防波堤，作戰後社會秩序的地下支柱。”
也有日本說法認為，建立性服務設施，是美軍的要求，此說見於平岡敬一的《戰後賣春業體系》一書，稱8月20日，日本派遣河邊虎四郎等人前往馬尼拉商洽美軍進駐事宜，最後的檔案中，有“負責協調提供盟軍進駐所需宿舍（含汽車、卡車），慰安所等”的條目。然而，根據考證，此說不確，首先，日本政府決定設立慰安設施是在8月18日，當時河邊還沒有出發；其次，所謂的“馬尼拉檔案”英文原件在日本《敗戰中全國治安情報》一書中有所記錄，美軍要求提供的是俱樂部（Club），並沒有性服務設施的要求，把“俱樂部”翻譯成“慰安所”，只能說是翻譯中日本人的習慣認識作祟了。
從小町園到“潘潘”——日本為佔領軍提供慰安服務紀實（2）
但是，這些慰安所開辦後，管理上採取的是“日美協同”的方式，而麥克阿瑟在東京的“佔領軍總部”旁邊800米長，日比谷公園到東京寶塚劇院的大道，就是當時最有名的“*街”，隨時有幾百名賣*站在街上拉客，麥克阿瑟從自己的窗戶就可以看到——如果他沒看到，估計是五星上將患上了選擇性失明的眼疾。可見，駐日美軍在這件事上，有著明確的支援態度。
這樣，以日本政府為主導，為美軍服務的全國性“慰安”系統，在日本開始建立起來。8月28日，第一個這樣的慰安所在東京郊外的小町園開業。此後，“悟空林”，“見情”，“波滿川”，“乙女”等慰安所相繼開業，最盛時在日本從事“慰安”的RAA女性，達到6萬人之多。
起初，日本政府對“國家賣春”的行為還是有所掩飾的，要求各個慰安所的經營者只能以個人身份，而不能用國家政府名義，而慰安女也準備利用當時日本社會的公娼私娼充任。然而，在進行徵集的時候，卻遇到了意料不到的困難。
8月21日，東京警視廳召集各賣春業巨頭在麻布小學開會，要求他們動員手下*為盟軍提供慰安服務，結果卻頗為難堪。對此前所未聞的“國家要求”，大妓院“吉原”的老闆成川敏的回答最有代表性——“對昨日的敵人，今天就用身體侍奉，這當然也可以強制命令，但就是*，能不能接受也不好說。請允許我們回去商量。”而屋久組合的老闆瀨谷則回答說：“如果是為了國家，我們只能遵令行事，可是，事後該給姑娘們怎樣的說法呢？希望國家對此給出負責的保證來。”對此，警視廳保安課課長大竹含糊答道：“會向上報告，求得解決。”
事實上老闆們的擔憂是有道理的，*們對這條命令反應很強烈。長期受到的宣傳是一條理由。另一條理由是*中流傳著“西洋人和日本人身體不一樣，和他們做那種事會被弄成兩半”的說法，於是去做這種事，就有了赴死的悲壯。
有些地方的*最後服從了。比如上面提到的“吉原”，最初，聽到這個要求*們只是哭泣不已，後來有一個*最終停止哭泣，說道：“既然是為了國家，那就努力奉公吧。”於是，其他的*也都紛紛低頭默許。
具有諷刺意味的是，在一些妓院裡，這條命令卻引發了不同的理解。土浦市警察署長要求當地賣春業老闆協助建立慰安所的時候，賣春業的老闆卻想起了以前準備“本土決戰”的時候日本政府提出過一個戰術——“當美國兵要強暴日本女性的時候，假裝合作然後捏住他的睪丸殺死他，一人殺一個就把登陸的美國兵殺光了。”於是這位很激動地問警察署長——“是要進行‘那個’作戰了嗎？”
警察署長哭笑不得，想了許久，只好回答說：“天皇已經下令停戰，以前的事情不要提了。”“雖然現在和以前的方法不同，本質上都是一樣地為國效力。”
儘管如此，願意合作的*數量，連最初要求的1/3都達不到。於是，日本政府終於撕下面子，用報紙廣告的方式對良家婦女進行徵集。於是，出現了前面的一幕。當時的日本，經濟凋敝，失業率極高，且有“男性優先就業”的做法，在戰爭中失去男性親屬或因日本男子大量陣亡無法找到丈夫的女性很多處於餓死的邊緣，所以，看到這樣的廣告，應募者雲集自然是正常的。根據當時統計，這些女性中，應募時預設可以做性服務的不到20％，但是，一旦自投虎口，在政府和賣春業老闆的軟硬兼施下，大多
