大國策

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國民政府能夠有效進行國家政權建設的時間只有1928～1936年的短暫8年。1949年之後的30年，國家的構建表現為統制主義（或全能主義）體制的形成。因此，我們必須承認，中國現代國家構建的主要成就是在近30年間取得的。本文所描述的J市現代行政科層制的成長與社會生長的個案，即生動地展現現代國家構建的歷程。

然而，在我所擷取的時段中，中國現代國家體制構建所處的國內國際背景錯綜複雜，現代國家構建面臨著相當大的挑戰。就國內背景而言，中國曾歷經30年時間的統制主義時期，計劃國家政府太過強大，國家對經濟過度干預。1978年後，中國的改革表現為由“國家崇拜”向“市場崇拜”的轉變，縮小國家部門的規模因此成為大勢所趨，並轉而倚重先前受到忽視的市場或社會，學界和政界不少人主張建構一個“小政府—大社會”的目標模式，並在一部分省市進行了嘗試。就國際背景而言，二戰後，各主要西方國家的行政職能空前膨脹，行政行為不但在傳統領域的作用不斷加強，還把這種作用擴充到許多新的領域，如調控國內國際貿易、管理國內國際金融、開發和利用資源、控制環境汙染和改善生態環境、監控產品質量和保護消費者權益、組織大型工程建設等。同時，為了因應福利國家的建設，西方國家的行政職能作用還擴張到教育、醫療衛生等公共部門，其體制的規模、功能與範圍蒸蒸日上。大部分西歐國家與美國在20世紀之初，國家部門佔用的國內生產總值只略高於10％，但是到了20世紀80年代卻逼近50％。在這種情況下，“撒切爾主義”和“里根主義”成為20世紀80年代至1990年國際政治的一大特徵，以反思韋伯式現代行政官僚制的“新公共管理運動”就是在這一時期推行起來的。西方國家普遍認為，必須遏止國家部門的擴張，削減國家的體制規模，從而新古典經濟學也聲勢大振，成為社會科學的主流。在這兩種背景的疊加下，使得本來辛苦追求現代國家體制構建的中國面臨著更加複雜的情勢，由於中國經濟持續增長、社會變遷與政治轉型急速發展，傳統、現代、後現代和西方、東方以及世界、本土的現象同時並起，這種複線式狀態使得許多已經被提煉得很精緻的理論顯得無所適從，致使學術界在解釋和研究中國問題時往往出現知識錯位。例如，有關改革與市場化的問題，在相當長的一段時間內，理論界不少人有過這樣的期待：即改革等於市場化——市場化等於改革。他們強調自發秩序的可能性與合理性，政府只要當甩手掌櫃，就可以實現現代社會所要求的小政府、有限政府、服務型政府，而當時的新聞媒體多有附和與渲染。　電子書　分享網站

中國現代國家的構建、成長與目前情勢（7）

後來隨之出現的“郎顧產權事件”、“醫療改革”到“教改失誤”、“撤鄉並鎮”到“新農村建設”等等，其論爭的理論基礎無不與現代國家構建的知識相關。然而，學界卻鮮有人提升至此高度加以分析，凸顯了理論界關於現代國家體制構建的知識積累仍有許多重大疏漏，但亡羊補牢猶時未晚。我以為，透過J市的個案分析，可在如下四方面提供決策層相關的知識增量。

第一，增強和健全韋伯意義上的現代行政國家體制仍是中國現代國家構建的當務之急。一方面，20世紀80年代，構建一個“小政府—大社會”模式開始成為中國的政治和經濟改革的目標之一，縮小國家部門的規模因此成為大勢所趨。但與此同時，現代經濟的快速增長卻成為現代科層組織的“供給器”，市場經濟導致社會分層和大量社會事務的出現，政府的業務量反而大大增加，權力的機制在運作範圍上因此更加廣泛，呈現“擴散性”和“瀰漫性”，因此，國家必須由原來簡單的科層機構成長為一系列多功能、微型化單位組成的一個複雜的綜合性組織，它能滲透其疆域並型塑制度化的運作，“小政府”的權能形態顯然不足以擔負此必要的功能。另一方面，國家政權建設不可避免地涉及制度的供應和需求問題，中國應該選擇何種行政發展模式？是新公共管理，還是現代官僚制？也是必須認真研究的問題。“新公共管理”主張引入市場競爭機制，把某些公共服務交給私人部門或其他非營利組織，放棄政府的部分社會職能，以此來再造政府及公共管理，這或許適應當代西方政治與社會發展要求的產物，但由於我國的現代國家構建與西方並不同步，在政治、經濟、文化等諸多領域也存在著巨大差異與差距，雖然新公共管理在西方取得了成績，但在中國卻未必能夠成功。福山在《國家構建》一書中曾提到非洲國家失敗的教