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終於，劉邦軍馬隆隆開進了大咸陽。
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①《秦始皇本紀》雲子嬰為秦王四十六日；《李斯列傳》雲，子嬰立三月。從本紀說。
四、烽煙廢墟 帝都咸陽大火三月不滅
劉邦軍進入咸陽，首要難題是如何面對龐大無比的帝國遺業。
無論事先如何自覺胸有成算，劉邦們入城之後還是亂得沒了方寸。關中的連綿勝蹟，大咸陽的宏闊壯麗，使這些大多沒進過京畿之地的粗樸將士們大為驚愕，新奇得一時暈乎乎找不到北了。儘管有武關整肅在先，士卒們還是彌散於大街小巷，搶劫姦淫時有發作，整個大咸陽陷入了驚恐慌亂，民眾亂哄哄紛紛出逃。劉邦雖說做亭長時領徭役入關中曾經進過咸陽，也偶然遇見過一次始皇帝出巡，但卻也從來沒有進過皇城。張良蕭何陸賈酈食其等名士與將軍，也是個個沒進過皇城。進咸陽的當日，劉邦顧不得整肅約束部伍，立即與一班幹員興沖沖進入皇城觀賞，可一直轉悠到三更，還沒看完一小半宮室。劉邦萬般感喟，大手一揮笑道：“這皇城大得沒邊，嬪妃侍女多得沒數，索性今夜住進來樂一回！”隨從將士們立即一陣萬歲狂呼。旁邊張良卻低聲道：“沛公此言大是不妥。項羽軍在後，不能失秦人之心。”劉邦驀然省悟，卻見旁邊樊噲黑著臉不做聲，於是笑罵道：“如何，你小子美夢不成，給老子顏色看了！”樊噲氣昂昂道：“先生說得對！沛公光整肅別人，自家卻想泡在這富貴鄉不出去！”劉邦一陣大笑道：“好好好，走！出去說話。”
回到幕府，中軍司馬報來亂軍搶劫姦淫的種種亂象。劉邦大皺眉頭，當即深夜聚將，會商善後之法。將軍們紛紛說秦王子嬰是後患，不殺子嬰不是滅秦。劉邦心智已經清醒，重申了與楚懷王之約與義兵之道，說子嬰是真心出降，殺降不祥，殺子嬰只能自絕於關中。最後議定，將子嬰“屬吏”，待稟明楚懷王后再作決斷。屬吏者，交官吏看管也。之所以如此決斷，並非劉邦真正要請命楚懷王，而是顧忌項羽軍在後，自己不能擅自處置這個實際是帝國名號的秦王。
此事剛剛決斷，一直不見蹤跡的蕭何匆匆來了。劉邦大是不悅道：“入城未見足下，也去市井快活了麼？”蕭何奮然一拱手道：“沛公，我去了李斯丞相府。”劉邦揶揄笑道：“如何，趁早搶丞相印了？”蕭何沒有笑，深深一躬道：“沛公，我去查詢了天下人口、錢糧、關塞圖籍，已得數車典籍。我等兩手空空，何以治理郡縣？”劉邦恍然大悟，起身正容拱手道：“蕭兄真丞相胸懷也，劉季受教。”
再議諸事，將軍謀臣們已經狂躁大減，遂理出了行止三策：其一，降楚之秦國君臣一律不殺；其二，全軍開出咸陽，還軍霸上；其三，廢除秦法，與秦人約法三章，穩定關中人心。蕭何率一班文士立即開始書寫文告，天亮之際，約法三章的白布文告已經在咸陽紛紛張掛出來。天亮後，劉邦又帶著蕭何，親自約見了咸陽國人中的族老，倡明瞭自己的定秦方略與約法三章。未了，劉邦高聲說：“我所以入關中，為父老除害也！我軍不會再有所侵暴，父老們莫再恐慌！明日，我即開出咸陽，還軍霸上！待諸侯們都來了，再定規矩。”很快，咸陽城有了些許生氣，開始有人進出街市了。
這約法三章最為簡單，全部秦法盡行廢除，只約定三條規矩：其一，殺人償命；其二，鬥毆傷人治罪；其三，盜搶財貨治罪。其時之文告用語更簡單：“與父老約，法三章耳：殺人者死，傷人及盜抵罪。餘悉除去秦法。”此等處置，全然應急之策，其意只在彰顯劉邦滅秦的大義之道：入咸陽，存王族，除苛法，安民心。無論後世史家如何稱頌，約法三章在實際上都是一種極大的法治倒退，而絕非真正的從寬簡政。數年之後，劉邦的西漢王朝在親歷天下大混亂之後，幾乎悉數恢復了秦政秦法，足證“約法三章”之隨機性。
約法三章的同時，蕭何給所有的咸陽與關中官署都發下了緊急文告，明告各官署“諸吏皆案堵如故”。也就是說，要所有秦官秦吏依舊行使治民權力，以使郡縣鄉里安定。如此一來，已經佔據關中大半人口的山東人氏與老秦人眾，一時都安定了下來，紛紛給劉邦楚軍送來牛羊酒食。劉邦下令，一律不許接納百姓物事，說辭
