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形成一個基層單位，稱為“兩”， 設“兩司馬”主持。每5家設“伍長”一人。每家出1人當兵為伍卒，“有警則首領統之為兵，殺敵捕賊，無事則首領督之為農。”每個基層單位，建立一個“國庫”，“凡當收成時，兩司馬督伍長除足其25家每人所食可接新谷外，餘則歸國庫，凡麥、豆、苧麻、布帛、雞、犬各物及銀錢亦然”。各家遇有婚喪嫁娶和生育等事，按規定費用到“國庫”領取；鰥寡孤獨殘廢等喪失勞動能力的人，也由‘國庫‘開支撫養。農民除耕種外，還要利用農閒時間飼養豬、雞、蠶，從事紡織、縫衣、製作陶器、木活、打石等家庭副業和手工業生產。生產所得，自然也歸“國庫”所有。
而在兩司馬之上，還有卒、旅、師、軍四級軍政教合一的管理單位。其中最大的軍可以管轄家，師則管轄2631家，旅管理526家，卒管理105家。由此，便將太平天國所統治區域內的全部人民都變成了太平天國戰爭機器的一分子。
說實在的，這個《天朝田畝制度》對促進社會生產力的發展恐怕不會有多少正面作用。但是若能真的實行起來，倒是一個非常有效的戰時體制。可以最大限度地將統治區內的戰爭潛力動員出來，比滿清的部族政治和朱濟世所實行的依靠商人士紳管理社會的體制都更有戰鬥力。
不過，要實行這樣一套體制卻不大容易。現在楊秀清遇到的一個大麻煩，同朱濟世剛開始造反的時候差不多，就是缺乏可靠的幹部！如果後世過來的朱濟世現在看到《天朝田畝制度》的全部內容，恐怕會立即聯想到科學社會主義的土地改革了。兩者的共同之處實在是太多了，可是後者擁有的幹部和人才，卻不是此時的太平天國可比。這個太平天國的最高領袖現在一頭扎進了洛陽的後宮，基本不理朝政。而設想出《天朝田畝制度》的楊秀清本人也是個不識字的礦徒，能夠琢磨出這麼一套東西已經是天才了。這實施推行《天朝田畝制度》的方法，恐怕不是楊秀清可以憑空想象出來的——其實任何一種社會制度，在理論階段可以依靠天才的頭腦進行推論設想，一旦付諸實施，則必須依靠無數實幹之才去不斷實踐，然後再總結經驗進行改良，方可找出真正可行的道路。
因而楊秀清在豫西試水《天朝田畝制度》所遇到的種種難題和阻力，也就絲毫不足為奇了。
