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史趙炳麟、安維峻等入京擔任肅政使。5月25日,他接見平政院長汪大燮和都肅政使莊蘊寬及肅政使十四人,說“中國之大,官吏之多,一人耳目不能周到,故靠諸君主持風憲”。④儼然是帝王口氣。實際上,平政院長、都肅政使等都是閒曹,彈劾和審理俱託空言。正如當時有人指出:“民國有勢無法,少有憑藉者斷非平政院所能裁製,其無勢力者先自默爾,與人無競,更不勞裁判。”

袁世凱本來計劃恢復前清官吏品級制度,後來改變計劃,決定按照品級辦法,擬定新的文官官秩。7月25日正式公佈實行。官分九秩:即上卿、中卿、少卿,上大夫、中大夫、少大夫,上士、中士、下士。國務卿徐世昌為上卿,其餘文官均按其資歷、地位分別授予不同等級的官秩。

5月24日,袁世凱公佈參政院組織法。26日任命副總統黎元洪兼院長。黎入京後,袁規定每月給他三萬元的高薪,比鄂軍政府時月支二十元足足增加了一千五百倍,稍後還與他結為親家,然而卻從來不允許他發揮實際作用,至此總算給他他一個具體的差事。參政共七十名,都由袁親自選定。其中有當朝顯宦周學熙、梁士詒、黎淵、施愚、王揖唐、劉若曾、陸徵祥、孫多森、李士偉、嚴修、楊度;有立憲派、進步黨名流梁啟超、熊希齡、林長民、馬良、嚴復以及蔡鍔等;有實業界大資本家馮麟霈、宋煒臣、張振勳、孟繼笙;有屈膝變節的革命黨人孫毓筠;有“宿儒”王運、楊守敬;而大多數則是老態龍鍾的前清大官僚,如趙爾巽、那彥圖、丁振鐸、唐景崇、增韞、李經羲、寶熙、于式枚、昌、袁樹勳、王樹、趙惟熙、姚錫光以及瞿鴻礻幾等。正如當時報紙所說,參政院內舊官僚派“有枯木逢春之氣象”。

當時,有些進步黨人對袁世凱網羅大批前清官僚不理解,曾詢問其用意,袁回答說:“漢之良相即亡秦之退官,唐之名臣即敗隋之故吏,政治不能憑虛而造,參政責任綦重,非富有經驗者不理。”英國公使朱爾典也為袁世凱的政策辯護,他說:“中國昔時之老成物望者皆聯翩而出”,這是政治穩定的吉兆。

由於一些舊官僚派參政以種種理由遲遲不肯進京上任,至6月8日參政院近開會之期,報到者“尚不足三分之一”,⑤不得不延至6月20日開幕。當天,在原參議院舉行開幕式,出席的參政僅四十四人,零零落落,不成樣子。從開幕至當年12月底,參政院共開大會二十多次,每次出席者都只有四、五十人。其“所議各案,都由政府交來”。其中最為重要者是梁士詒提出的“大總統選舉法修正案”,8月18日提案得到全院透過,即轉交約法會議制定出《修正大總統選舉法》,12月29日由袁世凱公佈。新選舉法規定,總統任期十年,連任亦無限制,而且只要參政院議決,即可連任,無須改選。總統繼任人由袁推薦候補者三人,書於嘉禾金簡,藏之金匱石室。屆時交大總統選舉會選舉。選舉會由參政院參政和立法院議員各五十名組成。根據這個規定,袁氏實際上不僅成為終身總統,而且有權傳子,世襲罔替。

參政院成立後便宣佈代行立法院職權。約法會議於1911年3月18日宣佈結束。至於按照新約法應該成立的立法院和國民會議,袁世凱則故意把這些“民選機構”的成立推得遙遙無期,以至終袁之世也未能成立。這樣,在一個名為“民國”的國家裡,便消滅了一切民主選舉的痕跡,所有重要職務都改為欽定,還美其名曰:“以資簡捷,而節經費”。⑥

1914年5月8日,袁世凱下令撤銷總統府軍事處,而成立“陸海軍大元帥統率辦事處”。派段祺瑞、劉冠雄、陳宦、薩鎮冰、王士珍、蔡鍔為辦事員。唐在禮為總務廳長,張士鈺為副廳長。辦事員輪流在處值班,一切軍事要政,均由值班人員送袁世凱定奪。表面上說,這是集陸軍、海軍、參謀三部統籌軍事,實則是要削弱段祺瑞的軍權,把軍權收歸袁一人掌握。原來,自北洋政府成立後,軍權一直在段祺瑞把持的陸軍部。段對袁氏本來奉命唯謹,但自鎮壓“二次革命”以後,陸軍的勢力大大膨脹,關於軍官的提升和降黜,他往往擅自決定,而且所提拔的人又多是他的親信學生和部屬,如徐樹錚、靳雲鵬、傅良佐、吳光新、曲同豐等,在陸軍中隱然自成派系。這種情況使袁感到惴惴不安,統率辦事處的成立就是為了扭轉“軍權旁落”的趨勢。段自然一眼看破袁的用心,從此經常不到陸軍部,一切事務由次長徐樹錚代辦,對統率辦事處的會議也常常藉故缺席。

袁世凱對段祺瑞的消極抵制不僅沒有讓步,相反,更增強了他進一步直接控制軍權的決心。不久,他就以北洋

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